Specyfika zatrudnienia w samorządach

Pracownicy samorządowi to bardzo zróżnicowana grupa zawodowa, zatrudniona w podmiotach o różnorodnej strukturze organizacyjnej i prawnej. Z prawnego punktu widzenia należy odróżnić użycie pojęcia pracownika samorządowego w znaczeniu potocznym i prawnym. W pierwszym przypadku pracownikami samorządowymi nazywani są pracownicy wykonujący pracę na rzecz podmiotów stanowiących jednostki organizacyjne poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego – gminy, powiatu, województwa, ale także na rzecz podmiotów powiązanych z nimi funkcjonalnie lub majątkowo, np. spółki prawa handlowego, których jedynym wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego.

Oznacza to, że przepisów ustawy o pracownikach samorządowych nie stosuje się na przykład do pracowników zatrudnionych w spółkach prawa handlowego utworzonych przez gminę. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie i – jak wskazuje doświadczenie kształtowania się struktury organizacyjnej podmiotów prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego – może stać się przedmiotem nieporozumień, a wręcz sporów na linii pracownik – pracodawca.

Pracownicy tego rodzaju podmiotu zostają wyłączeni spod regulacji ustawy o pracownikach samorządowych, gwarantującej im określony poziom wynagrodzeń oraz inne świadczenia, a także przestają się mieścić w zakresie podmiotowym ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1872). Kwestia skutecznego dostosowania indywidualnych stosunków pracy do wprowadzanych zmian wymaga każdorazowo szczegółowej analizy, w kontekście często pogarszającej się sytuacji pracownika.

Odmienny zakres praw i obowiązków

Dalsze skomplikowanie statusu prawnego pracownika samorządowego wynika z treści art. 3 ustawy, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny określają odrębne przepisy. Istnieje bowiem szereg aktów prawnych regulujących w sposób szczególny zakres praw i obowiązków określonej grupy pracowników, którzy mimo zatrudnienia w podmiotach wskazanych w art. 2 ustawy, nie są objęci regulacjami ustawy o pracownikach samorządowych. Klasycznym przykładem tego rodzaju grupy zawodowej są nauczyciele, którzy w pierwszej kolejności objęci są regulacjami ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1762 z późn.zm.).

Z punktu widzenia praktyki i przejrzystości przepisów prawa przyjmowane są niestety różne rozwiązania. W przypadku wspomnianej Karty Nauczyciela art. 91c ust. 1 stanowi, że w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Ustawodawca statuuje więc zasadę, że status prawny tej grupy zawodowej regulują przepisy Karty Nauczyciela, a w sprawach nieuregulowanych konieczne jest odwołanie się nie do pragmatyki służbowej pracowników samorządowych, ale bezpośrednio do ogólnych regulacji Kodeksu pracy. Niemniej jednak zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 z późn.zm.) status prawny pracowników niebędących nauczycielami, zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem osób, o których mowa w art. 15, określają przepisy o pracownikach samorządowych. Oznacza to, że zróżnicowanie statusu prawnego pracowników może nastąpić nawet w przypadku zatrudnienia u tego samego pracodawcy. Zupełnie inny model określenia wzajemnych praw i obowiązków przyjęty został przykładowo w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 z późn.zm.) w stosunku do grupy pracowników socjalnych. W tym przypadku również w pierwszej kolejności zastosowanie znajduje regulacja odrębna, tj. ustawa o pomocy społecznej. Niemniej w art. 123 ustawy wskazano, że prawa i obowiązki pracowników zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej regulują przepisy o pracownikach samorządowych. W tym przypadku ustawodawca odsyła do stosowania pragmatyki służbowej – ustawy o pracownikach samorządowych, a ta z kolei w art. 43 ust. 1 w sprawach nieuregulowanych przewiduje odwołanie do przepisów Kodeksu pracy. Mamy tu więc do czynienia z sytuacją, w której do pracownika mogą znajdować zastosowanie aż trzy akty prawne. Odmienne modele rodzą daleko idące skutki na gruncie pracowniczym. Wynika z nich bowiem, że w każdej sytuacji zarówno pracodawca, jak i pracownik, ale także m.in. organy kontroli, w tym inspektor pracy, muszą w pierwszej kolejności w prawidłowy sposób określić status prawny danego pracownika, który determinowany jest konkretnymi przepisami prawa znajdującymi do niego zastosowanie. Dokonanie błędnej kwalifikacji może prowadzić do nieprawidłowości w określeniu wzajemnych praw i obowiązków stron stosunku pracy. Sytuacja poszczególnych grup pracowników może być w tym zakresie zróżnicowana nawet w ramach zatrudnienia u tego samego pracodawcy.

Według odrębnych przepisów

Wróćmy jednak do specyfiki zatrudnienia „klasycznych” pracowników samorządowych, tj. osób zatrudnionych w jednym z podmiotów wymienionych w art. 2 ustawy, których statusu prawnego nie określają odrębne przepisy, a więc objętych regulacjami ustawy. Pierwszą kwestią wartą uwagi jest wprowadzenie przez ustawodawcę katalogu podstaw zatrudnienia pracowników samorządowych.

Kwestią sporną jest możliwość zatrudnienia pracownika samorządowego na podstawie umowy cywilnoprawnej. Przepisy ustawy nie zabraniają wykorzystywania cywilnoprawnych podstaw zatrudnienia (np. umowy zlecenia, umowy o świadczenie usług, umowy o dzieło), jednak osoby świadczące pracę na tych podstawach nie są pracownikami samorządowymi. Warte podniesienia jest również, że ustawodawca wprowadził szczególny tryb zatrudnienia, ale wyłącznie w stosunku do stanowisk urzędniczych, w tym kierowniczych stanowisk urzędniczych, poprzez wprowadzenie wymogu przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru, na zasadach określonych w art. 11-15 ustawy. Z puntu widzenia pracowniczego istotne jest rozważenie skutków związanych z zatrudnieniem pracownika z pominięciem tego wymogu. Prezentowane są tu różne stanowiska, począwszy od przyjęcia sankcji nieważności czynności prawnej nawiązującej stosunek pracy, do przyjęcia, że fakt, iż umowa została zawarta wadliwie, może z jednej strony skutkować odpowiedzialnością osób winnych naruszeń prawa, z drugiej zaś omawiana okoliczność może stanowić przyczynę uzasadniającą rozwiązanie stosunku pracy.

W dalszej kolejności wskazać należy, że specyfika zatrudnienia pracownika samorządowego związana jest ze szczególnymi zasadami dokonywania zmian treści stosunku pracy lub czasowego powierzenia wykonywania innej pracy. W tym zakresie w ustawie przewidziano szereg instytucji prawnych, takich jak awans wewnętrzny, powierzenie wykonywania innej pracy, przeniesienie do pracy w innej jednostce, przeniesienie na inne stanowisko. Awans wewnętrzny to nic innego jak przeniesienie na wyższe stanowisko pracownika, który wykazuje inicjatywę w pracy i sumiennie wykonuje swoje obowiązki. Z pracowniczego punktu widzenia realizacja powyższej zmiany stanowi specyficzny rodzaj porozumienia zmieniającego.

Powierzenie wykonywania innej pracy jest rozwiązaniem analogicznym z instytucją funkcjonującą powszechnie na podstawie art. 42 ust. 4 k.p. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że przekroczenie 3-miesięcznego okresu, wynikające z art. 21 ustawy, może skutkować uznaniem, że doszło do dorozumianej zmiany treści łączącego strony stosunku pracy. Niemniej trudno uznać, że tego rodzaju ocena mogłaby zostać dokonana przez inspektora pracy. O ile bowiem inspektor mógłby skierować środki prawne dotyczące powierzania innej pracy na warunkach wynikających z art. 21 ustawy, o tyle określenie skutków ich niedopełnienia dla treści stosunku pracy wydaje się należeć do domeny sądu pracy. Istotne novum w stosunku do ogólnych przepisów Kodeksu pracy stanowią instytucje przeniesienia.

Istnieją rozbieżności w zakresie oceny, czy przeniesienie skutkuje rozwiązaniem i nawiązaniem umowy o pracę. Wydaje się jednak, że wskazanie w art. 22 ust. 3 ustawy, iż w przypadku przeniesienia akta osobowe wraz z pozostałą dokumentacją w sprawach związanych ze stosunkiem pracy przekazuje się do jednostki, w której pracownik ma być zatrudniony, przemawia za przyjęciem ciągłości zatrudnienia, co zbliżałoby tę instytucję do mechanizmu zmiany pracodawcy na podstawie art. 23¹ k.p. Z praktycznego punktu widzenia niezwykle istotna jest instytucja przeniesienia na inne stanowisko.

W tym zakresie ewoluowały poglądy dotyczące trybu dokonywania powyższej zmiany treści stosunku pracy. Początkowo prezentowano stanowisko, iż z pracowniczego punktu widzenia przeniesienie następuje w formach przewidzianych w Kodeksie pracy dla zmiany umowy o pracę – wypowiedzenie zmieniające lub porozumienie zmieniające. Stanowisko to zostało jednak zanegowane przez Sąd Najwyższy, który prezentuje dość konsekwentną linię orzeczniczą, przyjmując, że przeniesienie uregulowane w art. 23 ustawy jest szczególnym, odrębnym od wypowiedzenia warunków pracy lub płacy, sposobem zmiany treści stosunku pracy, wyczerpująco uregulowanym w tej ustawie. W rezultacie nie ma podstaw do uzupełniającego, odpowiedniego stosowania w tym zakresie Kodeksu pracy. Instytucja przeniesienia pracownika na inne stanowisko stanowi więc istotną odrębność w stosunku do przepisów Kodeksu pracy.

Godziny nadliczbowe

Wśród innych odrębności pragmatyki służbowej pracowników samorządowych wskazać należy m.in. niezależny od liczby zatrudnionych pracowników obowiązek wprowadzenia regulaminu wynagradzania, prawo do określonych obligatoryjnych świadczeń, np. nagrody jubileuszowej, dodatku za wieloletnią pracę, określenie minimalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego. Na szczególną uwagę zasługuje jednak kwestia odrębnego uregulowania kwestii pracy w godzinach nadliczbowych. W przypadku pracowników samorządowych zagadnienie to zostało uregulowane w sposób szczególny w art. 42 ust. 2-4 ustawy. Odrębności te polegają na:

• możliwości polecenia pracy w godzinach nadliczbowych w przypadku istnienia potrzeb jednostki samorządowej, które nie muszą mieć charakteru szczególnego, jak ma to miejsce w przypadku zlecania pracy w godzinach nadliczbowych na gruncie przepisów Kodeksu pracy. Oznacza to, że przyczyną zlecenia pracy w godzinach nadliczbowych mogą być również zwykłe, przewidywalne potrzeby jednostki zatrudniającej. Z kolei praca w godzinach nadliczbowych w porze nocnej oraz w niedziele i święta może być zlecana tylko w wyjątkowych przypadkach, jako zdarzenie incydentalne. Niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia, że pojęcie pracy nadliczbowej ex definitione mieści w sobie element nadzwyczajności, a tym samym pracodawca nie ma tu pełnej swobody. Niedopuszczalne wydaje się więc zatrudnienie pracownika z jednoczesnym założeniem, że stale będzie on wykonywał pracę w wymiarze wyższym niż wynikający z umowy o pracę;
• przysługiwaniu pracownikowi samorządowemu za pracę wykonywaną na polecenie przełożonego w godzinach nadliczbowych, według jego wyboru, wynagrodzenia albo czasu wolnego w tym samym wymiarze, z tym że wolny czas, na wniosek pracownika, może być udzielony w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu. Wynagrodzenie nie obejmuje dodatku, o jakim mowa w art. 151¹ § 1 k.p., zaś rekompensata w postaci czasu wolnego powinna być udzielana w tym samym wymiarze, co czas pracy nadliczbowej. Z punktu widzenia prawa pracy dopuszczalne wydaje się wypłacenie tego dodatku, wzgląd na zasady gospodarowania środkami publicznymi skłania jednak do daleko idącej ostrożności w tym zakresie. O ile bowiem wprowadzenie dodatków za pracę w godzinach nadliczbowych nie budzi wątpliwości na gruncie prawa pracy, jako rozwiązanie korzystniejsze dla pracownika, to musiałyby istnieć konkretne i obiektywne przesłanki uzasadniające wydatkowanie środków publicznych na dodatkowe świadczenia dla pracowników, nieprzewidziane przez ustawodawcę.

Przepis art. 42 ust. 4 ustawy nie odnosi się do sytuacji świadczenia pracy w dniu wolnym wynikającym z przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy. W tym zakresie co do zasady należy stosować przepisy art. 151³ k.p. Dyspozycja art. 42 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych będzie miała zastosowanie w sytuacji, w której pracownikowi samorządowemu nie udzielono do końca okresu rozliczeniowego dnia wolnego w zamian za pracę w dniu wolnym od pracy wynikającym z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, a praca w tym dniu stanie się tym samym pracą w godzinach nadliczbowych. W kwestii rekompensaty za pracę w niedzielę i święta do pracowników znajduje zastosowanie art. 151¹¹ k.p.

Wspomniana na wstępie kwestia konieczności ustalenia statusu pracownika samorządowego uwidacznia się również w przypadku pracy w godzinach nadliczbowych, w sytuacji pracowników mieszczących się w dyspozycji art. 151⁴ k.p. Przepis art. 42 ustawy mówi ogólnie o pracownikach samorządowych. W tym stanie rzeczy należy uznać, iż dotyczy on wszystkich pracowników, bez względu na to, czy w świetle terminologii Kodeksu pracy zaliczają się oni do kategorii „zarządzającego w imieniu pracodawcy zakładem pracy” bądź „kierownika wyodrębnionej komórki organizacyjnej”. Przepis art. 151⁴ k.p. nie znajduje w tym zakresie zastosowania.

Pominięcie tego, zdawałoby się, oczywistego etapu może skutkować zarówno niewłaściwym ukształtowaniem stosunku pracy, jak i narażeniem inspektora pracy na zarzut wadliwie przeprowadzonej kontroli, co w określonych okolicznościach może skutkować stwierdzeniem nieważności lub uchyleniem zastosowanych środków prawnych. 

Bibliografia:

1. M. Rotkiewicz, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Legalis.
2. A. Rycak i in., Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Lex.
3. A. Szewc (red.), Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Legalis.
4. A. Rycak i in., Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Lex.
5. K. Baran (red.), Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Lex, gdzie wskazano, że jakkolwiek przepis stanowi o przeniesieniu, trudno byłoby zakładać, że jest to przeniesienie będące (jak przy stosunkach pracy z mianowania) jednostronnym aktem pracodawcy prowadzącym do zmiany rodzaju pracy. Wydaje się, że ustawodawcy chodziło raczej o pewien rezultat, którym jest objęcie innego, w tym przypadku wyższego stanowiska. Analizowana regulacja nie daje wystarczających podstaw do twierdzenia, że zastosowano tu nowy mechanizm prawny, nietypowy dla umownych stosunków pracy. Środkiem prawnym służącym osiągnięciu tego celu będzie natomiast porozumienie zmieniające dokonane (ze względu na charakter i przesłanki zmiany) z inicjatywy pracodawcy.
6. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I PK 155/09, Legalis.
7. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I PK 2/13, Lex. Odmiennie A. Rycak i in., Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Lex.
8. D. Reśko, T. Wołowiec, Analiza stosunków pracy pracowników samorządowych – metody i formy restrukturyzacji zatrudnienia, „Samorząd Terytorialny” 9/2012.
9. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I PK 217/14, Legalis; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I PK 149/14, Lex.
10. A. Szewc, A. Jochymczyk, R. Majewska, T. Szewc, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Legalis.
11. A. Rycak i in., Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Lex.
12. Stanowisko Komisji Prawnej Głównego Inspektora Pracy z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie, czy art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458) należy interpretować jako lex specialis i przyjąć, że pracownikowi samorządowemu za pracę w godzinach nadliczbowych przysługuje czas wolny w tym samym wymiarze lub wynagrodzenie bez dodatków za godziny nadliczbowe.
13. Stanowisko Komisji Prawnej Głównego Inspektora Pracy z dnia 4 marca 2010 r. w kwestii, czy pracodawca w regulaminie wynagradzania, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458, z późn. zm.), może wprowadzić korzystniejszą regulację związaną z godzinami nadliczbowymi, dodatkami za pracę w porze nocnej, dodatkami za pracę na II zmianie.
14. Stanowisko Komisji Prawnej Głównego Inspektora Pracy z dnia 12 września 2013 r. w sprawie sposobu rekompensowania pracownikowi samorządowemu pracy w dniu wolnym od pracy wynikającym z przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy.
15. Stanowisko Komisji Prawnej Głównego Inspektora Pracy z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie stosowania art. 151¹¹ k.p. do pracowników samorządowych w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych.
16. Stanowisko Komisji Prawnej Głównego Inspektora Pracy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie stosowania art. 151⁴ k.p. w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych do pracowników na stanowiskach kierowniczych.