Historia Państwowej Inspekcji Pracy
Po zmianach prawnych inspektorzy pracy zyskali szerokie uprawnienia do kontrolowania zakładów pracy, żądania okazania dokumentów, wydawania nakazów czy nakładania kar pieniężnych w razie naruszenia przepisów o ochronie pracy, a nawet kierowania sprawy do prokuratora, gdy w wyniku naruszenia przepisów nastąpił ciężki lub śmiertelny wypadek przy pracy.
Wykorzystali te uprawnienia do poprawy bezpieczeństwa pracy w nadzorowanych zakładach. Wzmocnienie pozycji inspekcji pracy w tym okresie zbiegło się ze strajkami czerwcowymi w 1956 roku w poznańskich zakładach H. Cegielskiego i następującej po nich odwilży gomułkowskiej. Dzięki staraniom inspektorów w kolejnych latach znacznie zmalała liczba śmiertelnych wypadków przy pracy, których w 1964 roku było już poniżej tysiąca.
Pracownicy technicznej inspekcji pracy włączali się także w prace architektów i projektantów na etapie układania planów budowy nowych fabryk, modernizacji technologii produkcji, tak by nowe obiekty przemysłowe zapewniały załogom odpowiednie warunki pracy. Doradzali, ustawiając maszyny, urządzenia techniczne i taśmy produkcyjne tak, aby były dostosowane do właściwości psychofizycznych człowieka. Zalecenia inspektorów nierzadko dotyczyły nie tylko bezpieczeństwa pracy, lecz także jej komfortu – rozplanowania pomieszczeń, mikroklimatu, oświetlenia czy wyciszenia stref hałasu.
Należy jednak pamiętać, że w całym okresie Polski Ludowej działania inspekcji pracy na rzecz ochrony pracy skrępowane były pewnymi ograniczeniami formalnymi jak i nieformalnymi. Niezależne kontrole, szczególnie w zakładach traktowanych przez władze jako kluczowe, strategiczne czy też po prostu istotne z innych względów, były w tym okresie niemożliwe.
Wsparciem dla inspektorów pracy miała być powołana w lutym 1950 roku społeczna inspekcja pracy, na którą został częściowo przeniesiony ciężar nadzoru nad warunkami pracy. W jej skład wchodzili także partyjni aktywiści, często bez wystarczającej wiedzy na temat bezpieczeństwa i higieny pracy.
Dzięki nadzorowi społecznemu władza socjalistyczna chciała jednak zdjąć z siebie część odpowiedzialności za wypadki przy pracy, wynikające w głównej mierze z braku troski o bezpieczeństwo pracy wymuszonej przez pogoń za realizacją planów gospodarczych narzucanych przez kierownictwo partii rządzącej.
Wiele razy w okresie PRL inspektorzy pracy musieli podejmować trudne i odpowiedzialne decyzje, kluczowe dla socjalistycznej gospodarki, takie jak wstrzymanie prac w danym zakładzie lub odroczenie rozruchu hut czy elektrowni.
Zdarzało się, że takie decyzje, przemyślane i uzasadnione ze względu na wykryte zagrożenia, spotykały się z oskarżeniami o tzw. „akt sabotażu gospodarczego”. Takie przypadki trafiały do specjalnych komisji ministerialnych, przed którymi inspektor musiał dowodzić swoich racji. Bywało, że sam minister przyjeżdżał na inspekcję zamkniętego zakładu, aby na miejscu przekonać się o słuszności decyzji inspektorów.
Z drugiej strony inspekcja pracy stała się wtedy w wymiarze propagandowym narzędziem władzy komunistycznej, wykorzystywanym do szybkiej poprawy warunków zatrudnienia tysięcy robotników pracujących w państwowych zakładach produkcyjnych. Miało to miejsce zarówno po wydarzeniach z marca 1968 roku, jak i po strajkach w Radomiu w 1976 roku. Za każdym razem inspekcja pracy dostawała za zadanie wzmożenie kontroli w zakładach pracy i poprawę panujących tam warunków. Po strajkach radomskich, akcja wzmożonych kontroli trwała aż dwa lata. Były one nakierowane na zaniedbane zakłady pracy, które nie skorzystały na przyspieszeniu gospodarczym rozpoczętym przez Edwarda Gierka. W tym czasie inspektorzy pracy zwizytowali przeszło 2,5 tys. przedsiębiorstw. W części z nich kontrola inspektora została przeprowadzona po raz pierwszy.
Pomimo że w latach sześćdziesiątych pracownikom technicznej inspekcji pracy udało się znacząco ograniczyć liczbę śmiertelnych wypadków przy pracy, palącym problemem stał się wzrost liczby chorób zawodowych.
O ile w 1963 roku stwierdzono 2 704 takich przypadków, to już dwa lata później, czyli w 1965 roku ujawniono ich już 3 878. Przyczyną tego był ogólny brak dbałości o standardy pracy w gospodarce centralnie planowanej. W największych zakładach produkcyjnych inspektorzy wielokrotne wykrywali przekroczenia norm oparów ołowiu czy toluenu. W kolejnych dziesięcioleciach ten problem jednak zamiast się zmniejszać – narastał. W 1981 roku lekarze zdiagnozowali przeszło 8 tys. osób, które zapadły na choroby zawodowe.
Pogarszające się warunki pracy i egzystencji rodzin robotniczych w gospodarce uspołecznionej spowodowały ogromne niepokoje społeczne.
W odpowiedzi na strajki w 1980 roku i rejestrację NSZZ „Solidarność” władza zdecydowała się na gruntowną reformę inspekcji pracy, która uzyskała wtedy miano „państwowej”. Celem tych zmian miała być szybka poprawa warunków pracy, z czego inspektorzy, jak zwykle w momentach przełomowych, wywiązali się skutecznie. Nowe przepisy o Państwowej Inspekcji Pracy napisane także przy udziale związkowców z „Solidarności” doprowadziły do ustanowienia urzędu niezależnego od władzy państwowej i związków zawodowych. Głównego Inspektora Pracy powoływała Rada Państwa, a jego zastępców i inspektorów okręgowych – Najwyższa Izba Kontroli na wniosek GIP-a. Szef inspekcji miał co roku składać Radzie Państwa raport z działania tej instytucji, a inspektorzy zyskali pełną swobodę w kontrolowaniu zakładów pracy. Mieli bowiem prawo wstępu do przedsiębiorstw państwowych o każdej porze dnia i nocy, a nawet w dniach wolnych od pracy.
Po ogłoszeniu stanu wojennego i delegalizacji „Solidarności” działalność Państwowej Inspekcji Pracy wprawdzie nie została w sposób formalny ograniczona przez ówczesne władze, ale jednym ze skutków stanu wojennego było wydanie przez Głównego Inspektora Pracy zarządzenia zakazującego zakładania w inspekcji związków zawodowych przez pracowników wykonujących i nadzorujących czynności kontrolne, czyli w praktyce zdecydowaną większość zatrudnionych osób. O tym, że zarządzenie zostało wymuszone przez władze dobitnie świadczy fakt, że w piśmie, stanowiącym załącznik do zarządzenia, ówczesny główny inspektor pracy Henryk Kowalski wyjaśnił, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby inspektorzy wstępowali do rad pracowniczych, niewiele różniących się w działaniu od związków zawodowych.
Taka rada powstała zresztą pół roku później w Głównym Inspektoracie Pracy. Nowa organizacja i system motywacyjny, opierający się na wynikach pracy inspektorów, spowodowały niespotykany dotychczas przyrost liczby kontroli. W połowie lat osiemdziesiątych inspektorzy dotarli do wszystkich zakładów pracy funkcjonujących na terenie ich działania, budząc w niejednym z nich niemałe zaskoczenie.
Rozpad państwa komunistycznego przyniósł kolejną zmianę. W połowie 1989 roku Sejm uchwalił nowelizację ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W wyniku tej zmiany Państwowa Inspekcja Pracy stała się organem podległym Sejmowi, zaś bezpośredni nadzór nad działalnością inspekcji powierzono Radzie Ochrony Pracy, której członków po dziś dzień powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu.
Nowe realia społeczno-gospodarcze zastały inspekcję pracy nieprzygotowaną pod względem kadrowym i organizacyjnym.
Po upadku „żelaznej kurtyny” w Państwowej Inspekcji Pracy zatrudnionych było 917 inspektorów pracy, sprawujących nadzór nad ok. 500 tys. zakładów pracy. Kolejne setki tysięcy nowych firm, prowadzonych przez niedoświadczonych i nieznających prawa przedsiębiorców, miały powstać dopiero w kolejnych latach. Nowa era w działaniach inspekcji pracy zaczęła się, gdy jej stery 28 maja 1990 roku przejął Tadeusz Sułkowski – pierwszy Główny Inspektor Pracy po upadku komunizmu, doktor ekonomii Uniwersytetu Gdańskiego, wcześniej szef zespołu ekspertów NSZZ „Solidarność” i zastępca przewodniczącego Rady Ochrony Pracy. Wraz ze zmianą systemu politycznego państwa i kierownictwa inspekcji, modyfikacji uległa także rola inspektora pracy. Dotychczasowi inspektorzy techniczni, specjaliści w danej branży czy dziedzinie zaczęli przeistaczać się w inspektorów wszechstronnych, zdolnych reagować na wyzwania dynamicznie zmieniającej się gospodarki i jej otoczenia prawnego.
Państwowa Inspekcja Pracy pod nowym kierownictwem bardzo szybko zaczęła też nawiązywać kontakty ze swoimi odpowiednikami za granicą: inspekcją brytyjską, francuską czy amerykańską, a także z Międzynarodową Organizacją Pracy (MOP), której przedstawiciele bacznie obserwowali przemiany w polskim systemie nadzoru nad warunkami pracy.
Zbudowano nową strukturę inspekcji, w której okręgowi inspektorzy pracy mieli samodzielnie zarządzać kontrolami zakładów pracy działających na podległym im terenie. Zmieniła się także organizacja Głównego Inspektoratu Pracy. Reformy te zostały pozytywnie ocenione przez przedstawicieli MOP.
Działalność inspekcji na początku lat dziewięćdziesiątych miała bardzo intensywny charakter, gdyż w wyniku przemian ustrojowych nastąpił rozkwit polskiej przedsiębiorczości.
Niektórzy przedsiębiorcy, nieprzygotowani do kierowania personelem, nieznający prawa pracy, wprowadzali w podległych sobie organizacjach własne porządki. W takiej sytuacji nierzadko jedynym argumentem, który przemawiał do ich wyobraźni był mandat od inspektora pracy w wysokości do 50 tys. zł, co stanowiło wówczas równowartość pokaźnej pensji.
Ze sprawozdań Głównego Inspektora Pracy z lat dziewięćdziesiątych wynika, że od samego początku największe problemy stwarzało nielegalne zatrudnianie pracowników, nieterminowa wypłata wynagrodzeń i obliczanie ich przez przedsiębiorców w zaniżonej wysokości, a także nieudzielanie urlopów wypoczynkowych czy nieprzestrzeganie norm czasu pracy.
Stwierdzanym przez inspektorów pracy naruszeniom prawa sprzyjała trudna sytuacja na rynku pracy, gdy bezrobocie praktycznie przez całe lata dziewięćdziesiąte wynosiło kilkanaście, w niektórych regionach nawet 30 proc. W takich okolicznościach zatrudnieni niechętnie zwracali się do inspekcji pracy o pomoc, w obawie przed utratą miejsca pracy; gotowi byli ukrywać przed inspektorem pracy niewygodną dla przedsiębiorcy prawdę. Najgorzej było w niewielkich zakładach pracy, w których trudna sytuacja finansowa, brak podstawowej wiedzy o obowiązujących przepisach i niska świadomość prawna miały wpływ na zwiększoną liczbę nieprawidłowości stwierdzanych przez inspektorów pracy.
Druga połowa lat dziewięćdziesiątych upłynęła pod znakiem zwiększania liczby kontroli i kar nakładanych na pracodawców popełniających wykroczenia przeciwko prawom pracownika. Presja ta płynęła także ze strony Sejmu, oczekującego wyraźnej poprawy w stosunkach pracowniczych.
Ustawodawca poszerzył w tym czasie uprawnienia inspektorów pracy i od 1996 roku mogli oni składać do sądu, za zgodą zatrudnionego np. na kontrakcie cywilnoprawnym, pozwy o ustalenie istnienia stosunku pracy oraz reprezentować w procesie sądowym interes takiej osoby. Do tego powierzono inspekcji pracy nadzór i kontrolę pracodawców w zakresie zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy osobom zatrudnionym na innej podstawie niż umowa o pracę.
W 2001 roku inspektorzy zyskali bardzo korzystne dla zatrudnionych narzędzie – środek prawny w postaci możliwości wydawania nakazu płacowego.
Dzięki temu mogli szybko i sprawnie wymusić na pracodawcy wypłatę zaległego i bezspornego wynagrodzenia. W czasie kontroli nierzadko okazywało się bowiem, że to nie zła kondycja finansowa przedsiębiorcy była powodem powstawania zaległości w płatnościach, ale chęć kredytowania działalności gospodarczej kosztem pracowników. Corocznie inspektorzy pracy pomagali i nadal pomagają w ten sposób dziesiątkom tysięcy zatrudnionych na etatach, odzyskując dla nich w drodze decyzji administracyjnej miliony złotych zaległych pensji i innych należności wynikających ze stosunku pracy.
Wzmocnienie uprawnień PIP było potrzebne i oczekiwane, gdyż stan przestrzegania prawa pracy w kolejnym dziesięcioleciu nie uległ znaczącej poprawie.
Trudna sytuacja ekonomiczna pracodawców stała się główną przyczyną ograniczania kosztów zatrudnienia. Duża część pracodawców nie organizowała więc obowiązkowych szkoleń i nie zapewniała badań lekarskich pracownikom, ani nie wyposażała ich skutecznie w środki ochrony indywidualnej. Wskutek oszczędności wielu przedsiębiorców redukowało zatrudnienie do minimum, powodując jednocześnie nadmierne obciążenie pozostałych pracowników. Podobnie było z wypełnianiem wystąpień czy nakazów inspektorów pracy wydanych po przeprowadzeniu kontroli. Wszędzie tam, gdzie pozytywny efekt można było osiągnąć niewielkim kosztem, środki prawne wydawane przez inspektorów pracy były wykonywane niezwłocznie. Z kolei gdy poprawa warunków pracy wymagała poniesienia nakładów finansowych, z odroczonymi efektami – widocznymi dopiero za wiele lat, tam było już gorzej. Nawet, jeśli niewykonywanie decyzji administracyjnej oznaczało ukaranie mandatem czy skierowanie sprawy do sądu.
Bardzo istotny w historii Państwowej Inspekcji Pracy był rok 2004, w którym Polska weszła do Unii Europejskiej. Zdeterminowało to zadania stawiane przed inspektorami pracy w kolejnych latach.
Wżycie weszły wtedy istotne przepisy dotyczące czasu pracy kierowców, które obciążyły PIP bardzo poważnym zadaniem mającym znaczenie dla zapewnienia większego bezpieczeństwa na drogach. Inspektorzy pracy zajęli się egzekwowaniem od przewoźników stosowania norm czasu pracy i odpoczynku u kierowców zawodowych. To niełatwe zadanie, szczególnie ze względu na zmieniające się unijne i polskie przepisy w tym zakresie.
W tym samym roku w życie weszły także nowe przepisy dotyczące pracowników tymczasowych, na podstawie których w kolejnych latach zatrudnienie znajdowały setki tysięcy osób. Praktycznie już od początku obowiązywania tych regulacji inspektorzy sygnalizowali konieczność wprowadzenia zmian legislacyjnych mających na celu ochronę pracowników tymczasowych przed nadużyciami ze strony przedsiębiorców. Powszechnym zjawiskiem stało się bowiem przerzucanie ich pomiędzy agencjami pracy tymczasowej, aby jak najdłużej utrzymać możliwość ich zatrudniania w tej formie z pominięciem ograniczeń wynikających z przepisów. Dzięki temu korzystali wtedy z nieskrępowanego zatrudniania takiego pracownika dowolną liczbę razy, czy też korzystali z możliwości zwalniania go przed czasem ze skróconym okresem wypowiedzenia.
W tamtym okresie obowiązywać zaczęła także ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, wprowadzająca obowiązek uzyskania przez inspektora pracy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, co wiązało się z innymi ograniczeniami przewidzianymi w tych przepisach.
Wejście Polski do Unii Europejskiej dało niespotykaną dotychczas możliwość rozwoju dla polskiego biznesu, ale postawiło przed Państwową Inspekcją Pracy nowe wyzwania. Stała się ona instytucją łącznikową dla zagranicznych instytucji zajmujących się nadzorem nad przestrzeganiem prawa pracy w stosunku do polskich pracowników delegowanych do pracy w innych państwach UE.
Masowe migracje wykwalifikowanych pracowników miały bezpośrednie przełożenie na warunki pracy w Polsce. Po otwarciu zachodnich rynków pracy zauważalny stał się w Polsce skokowy wzrost liczby wypadków przy pracy. Wykwalifikowani pracownicy zostali zastąpieni przez osoby często bez doświadczenia, nieznające bezpiecznych metod pracy, a tym samym bardziej narażone na wypadki przy pracy. Największy wzrost liczby wypadków nastąpił w budownictwie i w przetwórstwie przemysłowym. PIP podjęła więc intensywne działania zmierzające do zmniejszenia liczby takich zdarzeń.
Potrzeba było jednak wielu lat intensywnych kontroli i wielokierunkowych działań prewencyjnych, aby inspektorom pracy udało się skutecznie zachęcić przedsiębiorców działających w tych branżach do większej dbałości o bezpieczeństwo pracowników i odpowiednią higienę w czasie ich pracy. Nieprawidłowości dotyczące obniżania wynagrodzeń i nieprzestrzegania przepisów bhp dotyczyły zdecydowanej większości placów budów. Tam też najczęściej dochodziło do ciężkich i śmiertelnych wypadków przy pracy.
Ważnym dla inspekcji pracy momentem stało się uchwalenie przez Sejm nowej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, która weszła w życie 1 lipca 2007 roku.
Największa zmiana, jaka się wówczas dokonała polegała na przejęciu przez PIP zadań związanych z kontrolą legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej – zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców. Wśród nowych kompetencji inspektorów pracy znalazło się także kontrolowanie przestrzegania obowiązków: informowania powiatowych urzędów pracy o zatrudnieniu i podjęciu pracy przez bezrobotnego, opłacania składek na Fundusz Pracy czy prowadzenia agencji zatrudnienia zgodnie z prawem.
Zadania z tego zakresu zostały przejęte przez Państwową Inspekcję Pracy od realizujących je uprzednio, podległych wojewodom, służb kontroli legalności zatrudnienia. Wraz z przejęciem nowych kompetencji nastąpił transfer do PIP pracowników urzędów wojewódzkich, prowadzących do tej pory czynności kontrolne w zakresie legalności zatrudnienia. Osoby te, zgodnie z przepisami nowej ustawy o PIP, zostały zobowiązane do uzyskania uprawnień inspektora pracy poprzez odbycie aplikacji inspektorskiej i złożenie egzaminu państwowego.
W następnych latach nowych obowiązków stale przybywało. Od 22 lutego 2016 roku pracodawcy mają obowiązek zgłaszania do PIP umów na czas określony zawartych z obiektywnych przyczyn leżących po stronie pracodawcy, do których nie stosuje się limitów ograniczających liczbę i czas trwania takich umów. Niedopełnienie tego obowiązku skutkuje odpowiedzialnością za wykroczenie.
Z kolei od 18 czerwca 2016 roku, kiedy weszła w życie ustawa o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług, Państwowa Inspekcja Pracy została obarczona nowymi zadaniami, dotyczącymi m.in. przyjmowania oświadczeń od przedsiębiorców zagranicznych o delegowaniu pracowników do pracy na terytorium Polski czy egzekucji kar i grzywien administracyjnych nakładanych przez organy innych państw Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego na polskich pracodawców delegujących pracowników do tych krajów.
Od 1 stycznia 2017 roku inspektorzy kontrolują również kontrakty cywilnoprawne w zakresie wywiązywania się przez przedsiębiorców z obowiązku zapłaty określonej w przepisach stawki minimalnej wynagrodzenia godzinowego i potwierdzania liczby godzin przepracowanych przez zleceniobiorcę.
Od początku 2018 roku, wraz ze zmienionymi przepisami regulującymi zasady podejmowania pracy przez cudzoziemców w Polsce, PIP ma obowiązek kontrolować pracowników zza granicy wykonujących w naszym kraju prace sezonowe. To trudne zadanie zważywszy, że z takich pracowników korzystają najczęściej gospodarstwa rolne.
Od 1 marca 2018 roku inspekcja pracy została zaangażowana także w prowadzenie kontroli zakazu powierzania pracy w handlu w niedziele i święta pracownikom i osobom zatrudnionym w ramach umów cywilnoprawnych.
Łącznie przez ostatnie ćwierćwiecze, z wyraźnym natężeniem w kilku ostatnich latach, Państwowej Inspekcji Pracy przybyło ponad 30 nowych zadań, wymagających dodatkowych nakładów pracy. Stało się to przy wzroście liczby inspektorów z 1300 do zaledwie 1500! Obecnie inspektorzy pracy realizują już ponad 40 zadań ustawowych.
